Demanda Social y programación de la enseñanza

Escribí un comentario sobre el gasto en enseñanza para Indicadores comentados sobre el sistema educativo español, que anualmente elaboran la Fundación Ramón Areces y Sociedad y Educación, y procuré evitar el espinoso tema de la enseñanza privada. Al ser un asunto sobre el que las opiniones están tan condicionadas por las ideologías, apenas insinué que, al sustituir entre un 20% y un 25% del gasto público, el gasto privado, sea cual sea su motivación, libera recursos que el Estado puede dedicar a otros fines. Pero en la presentación a la prensa se me pidió opinar sobre el papel de la demanda social en la programación de la enseñanza. Contesté que no veía cómo se podría planificar la enseñanza sin tener en cuenta las preferencias de los ciudadanos, cosa que puede decirse del resto de servicios públicos. No quedé muy contento del modo como me las arreglé para salir del paso, así que me alegré cuando MAGISTERIO me ofreció escribir sobre el tema.

La obligación de los gobiernos de tener en cuenta la demanda social está incorporada a la legislación española al menos desde la ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y fue recogida en el artículo 23 de la Constitución y en el 27 en lo que se refiere a la Enseñanza: “Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la Educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes”. No parece forzado interpretar que la demanda social queda incluida en esta participación y que la creación de centros es parte de la programación general.

La cosa no parece complicada en el funcionamiento corriente del sistema. La demanda social puede establecerse a través de los economistas llaman preferencias reveladas. ¿Dónde se revelan? Los procesos de escolarización informan de la relación entre oferta y demanda de plazas en cada centro escolar. Tener en cuenta la demanda social es tan simple como ampliar los centros donde las solicitudes superen las plazas y reducir aquellos donde sobren plazas, independientemente de que su gestión sea pública o privada.

Puede resultar duro para las administraciones reducir las plazas de un centro público y aumentar las unidades concertadas en uno privado que compite con él; por el desaire que supone a su gestión y porque puede significar un aumento del gasto. Parece que algunas, al disminuir los alumnos en ciertas zonas, han optado por no renovar el concierto a centros con demanda para llenar centros públicos sin ella. Quizás para evitar esto obligara la Lomce (2013) a tener en cuenta la demanda social además de la oferta existente.

Más complicada parece la cosa cuando se trata de planificación ex novo, en un barrio de nueva creación donde las preferencias no se han revelado. Las administraciones estarían obligadas a ajustar la creación de centros públicos a la demanda potencial; cabría estimar esta incluyendo una previsión de demanda de plazas privadas, pero sin forzarla no ofreciendo plazas públicas. No parece que los poderes públicos puedan desentenderse de la obligación de crear centros estimulando la creación de centros privados con la promesa de concertar la prestación del servicio, ni aunque se hubieran explorado previamente las preferencias de los nuevos vecinos. Si, además, los nuevos centros se ponen directamente en manos de empresas afines, no se está atendiendo a la demanda social sino imponiendo una oferta particular. Esto ocurrió notoriamente en la Comunidad de Madrid en la presidencia de Esperanza Aguirre, que dio en la sutileza de crear directamente centros concertados con selectas entidades privadas.

Mas por entonces estaba vigente la LOE, que establecía (art. 109) que en la planificación se tendría en cuenta la oferta existente de centros públicos y privados concertados y el presupuesto, siguiendo principios de economía y eficiencia. A estas generalidades añadía que “las Administraciones educativas garantizarán la existencia de plazas públicas suficientes, especialmente en las zonas de nueva población”. Parece más concreto, ¿lo es? ¿Suficientes para qué? ¿Para escolarizar a todos? ¿Solo a los que prefieren no hacerlo por su cuenta? ¿O a los que quedan tras cubrirse los puestos privados y concertados? La vaguedad es tal que ni las políticas de Aguirre resultaron contrarias a este artículo.

La Lomce, fuera por impedir que se cancelaran conciertos a centros con demanda o por favorecer que se hiciera coincidir la creación y el concierto, corrigió el artículo 109 de la LOE. En un lado exigió a las administraciones tomar en cuenta la demanda social además de la oferta existente. En otro, eliminó el carácter público de las plazas a garantizar. Lo que ensancha el marco normativo es esto último, al dar por cumplida la obligación del Estado con garantizar plazas suficientes, públicas o privadas, sin crear centros. La demanda social, en cambio, lo restringe, pues en barrios de población estable puede obligar a ampliar conciertos, pero también a reducirlos si la demanda se centra en los públicos; en barrios de nueva creación obliga a estudiarla a priori (algo complicado), y en barrios de mucha inmigración podría implicar trasladar conciertos a centros con proyectos basados en el budismo, el Islam o el cristianismo ortodoxo. Los efectos reales de la nueva redacción son difíciles de establecer, confundidos como están con los de la crisis y los recortes.

Así las cosas, la ministra Celaá anunció en 2018 la supresión de la demanda social porque propicia que la escuela pública pueda ser considerada subsidiaria de la concertada. Yo veo el problema más bien en la entrega de centros públicos –construidos en suelo público con fondos públicos– a la gestión privada de afines y partidarios. En cualquier caso, parecería que si el problema está en la Lomce, la solución estaría en la vuelta a la LOE, quitando demanda social y añadiendo plazas “públicas». Pero no es lo que se hace en el proyecto de ley en curso (Lomloe).

El texto que el Gobierno propone a las Cortes incluye el siguiente apartado: “Las enseñanzas se programarán por las Administraciones educativas teniendo en cuenta la oferta existente de centros públicos y la autorizada en los centros privados concertados, asegurando el derecho a la Educación y articulando el principio de participación efectiva de los sectores afectados como mecanismo idóneo para atender adecuadamente los derechos y libertades y la elección de todos los interesados. Los principios de programación y participación son correlativos y cooperantes en la elaboración de la oferta…” No puedo explicar al lector lo que esto significa, porque no lo entiendo.

También innova en la cuestión de las plazas. No se limita a añadir que sean públicas. Exige que se garanticen “plazas públicas en las diferentes áreas de influencia que se establezcan, especialmente en las zonas de nueva población”. Esta parte sí creo que la entiendo. Plazas públicas, como la LOE, no plazas sin más como la Lomce. Pero ya no han de ser suficientes. ¿Cuántas? Al menos un centro con una línea (así lo aconseja en su dictamen el Consejo Escolar del Estado). Ahora bien, ¿qué es un área de influencia? Como el texto dice, lo que se establezca. El término carece de definición legal precisa.

La proximidad del domicilio es uno de los criterios de admisión de alumnos si un centro tiene más solicitudes que plazas. El procedimiento se presta a la manipulación (gerrymandering): Todo centro pretende que se le asigne la mejor área y la administración puede decidir que esta coincide con el barrio, distrito o municipio, diluyendo el criterio de cercanía (aunque es más simple diluirlo atribuyéndole una puntuación muy baja). La redacción del proyecto prohíbe que los centros tengan un área exclusiva pero no impide que las áreas se amplíen para incluir barrios de nueva creación donde no se construyan plazas públicas. Y ello, por mucho que se haya añadido que “las áreas de influencia se determinarán de modo que permitan garantizar la aplicación efectiva de los criterios prioritarios de proximidad al domicilio o lugar de trabajo”.

En fin, incluso si el área de influencia fuera un ente legal de existencia obligada lo difícil sería trazarla sin que incluyera plazas públicas, es decir, incumpliendo la nueva prescripción de la Lomloe. En suma, pese todos sus esfuerzos, su redacción en este punto es más permisiva que la LOE y quizás no menos que la Lomce.

Consideremos un caso práctico. Supongamos un área de 2.000 alumnos y cinco centros a la que se añade una urbanización con 400 alumnos; el ayuntamiento ha reservado suelo para un colegio y la comunidad autoriza cederlo a una entidad privada. ¿Tendría un juez que declarar ilegal este proceder o podría sentenciar que se ajusta a la ley? Me atrevo a opinar que cualquier juez podría sentenciar cualquier cosa con cualquiera de los tres textos legales –la LOE, la Lomce y la Lomloe– sobre los que con tanto entusiasmo disputamos.