Avanzar en la igualdad de oportunidades en la universidad: generalizar la gratuidad o potenciar las becas

En España periódicamente surge, a modo de Guadiana, el debate sobre cómo alcanzar una efectiva igualdad de oportunidades que permita acceder y permanecer en los estudios universitarios a las personas que satisfagan los requisitos académicos que establezcan los centros públicos, con independencia de su capacidad económica. Ciertamente, es mucho el camino recorrido desde la aprobación de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, que en su artículo 26.3, establecía: “con objeto de que nadie quede excluido del estudio en la Universidad por razones económicas, el Estado y las Comunidades Autónomas, así como las propias universidades, instrumentarán una política general de becas, ayudas y créditos a los estudiantes y establecerán modalidades de exención parcial o total del pago de las tasas académicas” 1. Sin embargo, el ejercicio del derecho a la educación en igualdad para que todos los estudiantes dispongan de las mismas oportunidades para acceder a la enseñanza universitaria, tal y como se explicitaba en el artículo 45.1 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, es más un desiderátum que una realidad.

La tabla A muestra la evolución que han seguido el gasto público en becas, el número de beneficiarios de la condición de becario, el gasto total por becario y el esfuerzo que representa el gasto en becas sobre el total del PIB (pm), para el periodo 1999 a 2018. La línea de evolución de gasto en becas marca una tendencia sincrónica con la que ha venido registrando el PIB, anotando, en una primera fase (1999/2006), tasas inferiores de crecimiento, para, posteriormente, marcar tasas superiores a las experimentadas por esta magnitud económica, aunque en los últimos años las variaciones han resultado más moderadas. Paralelamente, la evolución de los alumnos becarios presenta dos tendencias claras que son coincidentes con el signo expansivo (2000/2009) y regresivo (2010/2015) de la economía española, lo que informa acerca de la cuantía y de la precariedad que registran las rentas percibidas por las unidades familiares de las que proceden los estudiantes que acceden a la condición de becario. (ver tabla A)

La tendencia alcista observada en el número de becarios resulta relevante por el carácter explicativo que tiene acerca del perfil socioecónomico del alumnado universitario español. El acelerado crecimiento experimentado en la última década,  pese a la confluencia de factores que en principio no favorecen su expansión, tales como la  continuada caída del número total de alumnos matriculados en las enseñanzas de grado y máster, el alza registrada en los requisitos académicos exigidos para el acceso y la permanencia como becario de la AGE, la estabilidad observada en las horquillas de renta familiar que determinan los umbrales que se aplican para conceder las diferentes  modalidades de ayuda y las disfunciones de gestión que retrasan la percepción por los becarios de las ayudas económicas2, ratifican la reducida capacidad económica familiar de un porcentaje elevado de los estudiantes que acceden a los centros universitarios públicos.

El indicador más relevante para valorar en qué medida el objetivo de garantizar la igualdad de oportunidades está en la agenda del Gobierno, es muy preciso y fácil de cuantificar. Se trata del porcentaje que representa el gasto público destinado a becas sobre el PIB nacional en comparación con el esfuerzo que para este propósito vienen realizando países de nuestro entorno. La dimensión del gasto público en becas en España, con oscilaciones, no ha logrado superar el 0,10% del PIB en las dos últimas décadas, cuando esta referencia a nivel internacional ha sobrepasado el 0,20% del PIB de las economías de la UE.27. El gráfico A, muestra el esfuerzo público destinado a becas y préstamos de un amplio panel de países de la Unión Europea en los años 2012 a 2018. España, junto a Francia, son los dos países que invierten menos recursos en la política pública de becas y préstamos a los estudiantes de educación superior, aunque en Francia los precios de la matrícula de las enseñanzas de primer ciclo (grado) vienen a ser el 15% de los precios públicos vigentes en las universidades públicas españolas 3.

La estrechez del esfuerzo público de España en becas universitarias ha sido reconocida tanto por los diferentes informes oficiales que se han elaborado sobre la financiación de la Universidad, como por informes de la Conferencia de Rectores de Universidades Españolas (CRUE) y, más recientemente, por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) 4. No parece que exista organización, autoridad académica o persona que haya analizado el sistema de becas universitarias en España que no suscriba la insuficiencia crónica de su financiación y, en consecuencia, la imposibilidad material de dar respuesta a la igualdad de oportunidades que desde hace décadas se viene proclamando en la legislación universitaria española.

Ante la disyuntiva que se plantea en el título de esta colaboración, un porcentaje elevado de personas podrían considerar que la manera más eficaz de garantizar la igualdad de oportunidades sería generalizando la gratuidad de los precios en las enseñanzas de grado y máster habilitante en los centros universitarios públicos y aumentando la inversión pública en becas. Sin embargo, el esfuerzo de financiación a realizar por las administraciones públicas sería de tal magnitud que en los momentos actuales difícilmente esta medida encontraría los apoyos parlamentarios necesarios para su aprobación y consolidación presupuestaria. Por otra parte, los estudios realizados acerca de la influencia que en la igualdad de oportunidades ejercen la aplicación de precios a pagar por los usuarios de los servicios universitarios y la  existencia de una política de becas dirigida a paliar los costes de oportunidad que implica prolongar el desarrollo educativo, así como los gastos incurridos por el estudiante hasta su graduación, son muy proclives a favor de las becas frente a la gratuidad, dada la no obligatoriedad que con carácter general se aplica a este nivel formativo.

Una de las personas más reputadas en el ámbito de la economía de la educación, la profesora Maureen Woodhall, sostiene que la experiencia internacional evidencia que las tasas de matrícula universitaria son perfectamente consecuentes con niveles de participación altos, siempre y cuando exista un sistema adecuado y eficaz de ayudas a estudiantes5. Este es el enfoque que hemos venido defendiendo en los trabajos que hemos elaborado sobre financiación universitaria6 y que aquí argumentamos atendiendo a los datos de los últimos años.

Los datos de la tabla B, permiten centrar la dimensión académica y económica que representa la principal actuación de la política de becas universitarias al registrar la evolución de las becas de carácter general concedidas por la Administración General del Estado7 a los alumnos de grado matriculados en centros presenciales y no presenciales de las universidades públicas y privadas del Sistema Universitario Español (SUE)8. La estabilidad que muestra el número total de becarios y el gasto total queda patente con las pequeñas reducciones del 0,26% y 0,33%, anotadas en estos cuatro años y que, a su vez, contrasta con la caída sufrida por los becarios pertenecientes al grupo de menor capacidad económica, umbral 1, que ha sido del 6,6% (véase gráfico 43), lo que nos confirma, de una parte, la estrecha relación del ciclo económico con la presencia de esta tipología de becarios en el total del colectivo. De otra, la desmesura de las condiciones económicas establecidas para poder acceder a las ayudas económicas reservadas para estos becarios, dado que como afirmaba el profesor Daniel Peña (2012)9:” para recibirlas un estudiante debe provenir de una familia con ingresos anuales por debajo del umbral de pobreza que establece el INE”, lo que supone un serio hándicap para aumentar la dimensión del colectivo.

Reduciendo un poco más el foco de atención la observación que permite aproximar el alcance de la política económica destinada a avanzar en la igualdad de oportunidades se centra en los alumnos matriculados en los centros propios de las universidades públicas presenciales que reúnen la condición de becario de la AGE y en los importes de las matrículas de grado reconocidos en los presupuestos de estas instituciones. La información que permite cuantificar el alcance de las actuaciones destinadas a avanzar en la igualdad de oportunidades se muestra en la tabla C, con datos referidos al colectivo de las universidades públicas presenciales que pueden ser consultados en el detalle institucional en la publicación de la CRUE: La Universidad Española en Cifras.

La estabilidad registrada en estos años por la práctica totalidad de las magnitudes académicas y económicas que aparecen en la tabla C es, sin duda, la nota más reseñable y, en consecuencia, los valores alcanzados constituyen un buen predictor para pronunciarse acerca del impacto que las diferentes opciones pueden representar sobre el gasto público. Impacto, que con este nivel de observación siempre estará identificando los valores mínimos de las políticas de gasto, puesto que el análisis se limita en los agentes concedentes, AGE y País Vasco, en los colectivos receptores, alumnos de grado de los centros propios de las universidades públicas presenciales, y en la tipología de ayudas, las becas del régimen general.

La opción de generalizar la gratuidad en el pago de los precios públicos de las matrículas de los alumnos de enseñanzas de grado, con el último dato disponible, supondría un gasto público adicional de 740 millones de euros, que es la cantidad pagada directamente por los alumnos por los créditos matriculados en el curso 2018/19, que deberían ser asumidos por la AGE y abonados a las diferentes universidades públicas a modo de beca compensatoria de los precios de matrícula10. Cantidad, que supone duplicar la actual inversión en becas de la AGE y, a la vez, incluir al 60% de los estudiantes de grado que al formalizar su matrícula de nuevo ingreso acreditaron disponer de rentas familiares superiores al umbral máximo establecido para acceder a esta ayuda (38.831 €/año, familias de 4 miembros), sin que esta actuación modifique un ápice las inconsistencias que reiteradamente se viene señalando del actual diseño de la política de gasto público en ayudas al estudio para mejorar la igualdad de oportunidades de las personas con rentas familiares por debajo del umbral de pobreza. Ni tampoco pueda esperarse que se produzca una mejora en los rendimientos académicos de los alumnos que, a medio plazo, redunde en una reducción del tiempo medio empleado para obtener la graduación.

Canalizar el aumento de gasto público a reforzar selectivamente las ayudas al estudio es, en nuestra opinión, la vía más directa para avanzar eficazmente en la igualdad de oportunidades. En esta dirección, se enmarca las modificaciones introducidas por el actual Gobierno de España destinadas a revertir los cambios de la anterior legislatura y que hasta la fecha se han concretado en el RD 688/2020, de 21 de julio. Modificaciones, que afectan a los requisitos académicos de los becarios de la AGE para el acceso a las ayudas económicas correspondientes a las modalidades de cuantía fija y variable; al aumento de las dotaciones de las ayudas de cuantía fija (renta 1.700€; residencia 1.600€) y a la revisión al alza de la renta familiar aplicable para determinar el computo de los estudiantes becarios pertenecientes al umbral 1 (de 13.909 a 21.054 €, para familias de 4 miembros).

La identificación objetiva de los estudiantes beneficiarios de las ayudas del umbral 1, definidos por el nivel de renta de riesgo de pobreza calculada por el INE, representa, en nuestra opinión, la prioridad máxima para avanzar en la igualdad de oportunidades y la suficiencia de las dotaciones económicas de las ayudas ligadas a renta (compensatoria del salario) y ligadas a residencia (movilidad de la residencia familiar) son la garantía real de que la igualdad de oportunidades no es solo un buen propósito,  sino la prevalencia de la equidad intergeneracional.

Las consecuencias sobre el gasto público en becas de la AGE de aplicar las medidas aprobadas para la convocatoria en curso a los datos de los becarios del curso 2018/19 que figuran en la tabla C, podrían escenificarse considerando diferentes opciones para el colectivo del umbral 1 beneficiario de la ayuda  de cuantía fija ligada a renta que en dicho año llego a recibir un total de 149,1 millones de €, correspondientes al 35,86% del total de los 277.684 becarios a 1.500€ por  dotación, y que con la actual convocatoria podrían llegar a recibir 259,6 millones de €, el 55%11 del total de los 277.684 becarios a 1.700€ por dotación, lo que supondría un incremento de 110,5 millones de €. La necesidad de financiación se incrementaría hasta alcanzar 534,5 millones de €, resultado de abonar el importe de 3.500€ por ayuda, que era la dotación vigente en el curso académico 2012/13, (RD1000/2012), al colectivo deducido de aplicar la actual convocatoria, es decir, 385,4 millones de € adicionales. Por último, la financiación alcanzaría 985,7 millones de € si la dotación de la ayuda se equiparara con el importe anual del IPREM que fue de 6.454 € en el año 2020, es decir, un gasto adicional de 836,6 millones de €. Cantidad, que resulta ser superior a la que demanda la generalización de la gratuidad de los precios de matrícula de los alumnos de enseñanzas de grado registrados en los centros universitarios públicos presenciales.

Con ambas actuaciones la financiación adicional es equiparable, alrededor de 800 millones de euros/año, y con este nivel de gasto complementario, España, mejoraría considerablemente la posición que ocupa actualmente y se aproximaría a los valores medios de la UE en el porcentaje de esfuerzo público sobre PIB destinado a ayudas a los estudiantes universitarios. Sin embargo, las consecuencias sociales de estas dos posibles actuaciones de gasto público son muy diferentes. Subvencionar indiscriminadamente a los usuarios de los servicios docentes provistos por las universidades públicas, frente a una política de precios diferenciados atendiendo al nivel de renta familiar del usuario que estaría acompañada de una política de ayudas destinada a superar los costes de oportunidad que implica prolongar la permanencia en el sistema educativo y que constituye la principal barrera para acceder a la universidad de las personas con rentas próximas al umbral de la pobreza.

Académicamente los logros de una y otra política de gasto público, por las evidencias presentes, no son equiparables. Los datos disponibles del desempeño docente de los alumnos de grado de las universidades públicas de Andalucía (tasas de rendimiento académico, abandono y graduación), las únicas que en España han generalizado la gratuidad de precios para las primeras matrículas, aunque prematuros, no marcan tendencias de cambio a mejora12. Sin embargo, las evidencias reiteradas año tras año de las diferencias positivas que en desempeño docente vienen marcando los alumnos becarios con relación a los universitarios no becarios matriculados en los centros públicos, son concluyentes y avalan, por su productividad, el aumento de la inversión destinada a este colectivo estudiantil.

Este artículo forma parte del informe anual, el séptimo de la serie titulada Indicadores comentados sobre el estado del sistema educativo español, la Fundación Ramón Areces y la Fundación Europea Sociedad y Educación reúnen, desde 2015, una selección de datos descriptivos sobre la situación y evolución del sistema educativo español, utilizando fuentes estadísticas y estudios nacionales e internacionales, y los abordan desde una perspectiva comparada y actualizada a 2021.

1. El sistema estatal de becas y ayudas al estudio se establece por RD 2298/1983, de 28 de julio, que fue modificado por el RD 1721/2007, de 21 de diciembre, que establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizado. En el año 1985, en España, el gasto público en becas para los estudiantes universitarios fue de 11.170 millones de pesetas, equivalente al 0.04% del PIB (pm), siendo el porcentaje de becarios del 10% del total de estudiantes matriculados en diplomaturas y licenciaturas.
2. En el periodo 2008 a 2018, las universidades públicas registraron un descenso del 5,4% en la matrícula de los alumnos de grado y máster. El RD609/2013, de 2 de agosto, modifica los requisitos académicos y las dotaciones económicas de las ayudas concedidas por la AGE a los alumnos becarios. Los umbrales de familiar se redujeron de 5 a 3, aunque las cantidades de referencia que determinan las horquillas de renta permanecen sin alterarse del año 2010 y, por último, la introducción de dos estructuras de becas, cuantía fija y cuantía variable, alarga aún más la gestión del acceso a las ayudas económicas por parte del alumno beneficiario de la condición de becario de la AGE.
3. Véase: Frais et systèmes nationaux d’ aides financiéres aux étudiants dans l’enseignement supérieur en Europe, 2017/218. Eurydice, 2017; pág. 34 y 35.
4. En relación con la insuficiencia de la financiación de becas universitarias en España, puede consultarse, entre otros, los siguientes documentos: Consejo de Universidades (1995): Informe sobre financiación de la Universidad. (págs. 39 y 40); Consejo de Coordinación Universitaria (2007): Financiación del Sistema Universitario Español. Valoración de la situación actual. Objetivos e instrumentos para alcanzarlos. (pág.55 y 56); Consejo de Universidades (2010): Documento de mejora y seguimiento de las Políticas de Financiación de las Universidades para promover la excelencia académica e incrementar el impacto socioeconómico del Sistema Universitario Español. (págs.31 a 42); Bricall, J.M. (2000): Universidad 2 mil. CRUE. (págs. 152 a 155); CRUE: La Universidad Española en Cifras. 2016/17. (págs.34 a 39); Círculo de Empresarios (2007): Una Universidad al servicio de la sociedad. (pág. 52); Save the Children (2018): Becas para que nadie se quede atrás. 74 págs. AIReF(2018): Evaluación de las becas universitarias.143 págs.
5. Véase: Woodhall,M.(2006): La financiación de la educación superior: el papel de las tasas de matrícula y las ayudas a estudiantes, en La educación superior en el mundo 2006. La financiación de las universidades. GUNI. Mundi-Prensa. Madrid. Págs. 121 a 132.
6. A modo de referencia, puede verse: Hernández Armenteros, J. y Pérez García, J.A (2015): Crisis fiscal, finanzas universitarias y equidad contributiva. Cuadernos de Trabajo, nº.7. STUDIA XXI. Fundación Europea Sociedad y Educación. Madrid.
7. En el curso académico 2018/19, los becarios del régimen general de la AGE y el importe económico destinado a estos becarios representaron el 65,4% y el 81,6% del total de los becarios universitarios y del total del importe de la financiación destinada a becas por todos los órganos concedentes, respectivamente.
8. La estadística de becas universitarias del régimen general registra entre los beneficiarios de la condición de becario a las personas mayores de 25 años que se le concedieron beca para el acceso a la universidad. Sin embargo, no contabiliza en esta información los becarios y los importes de las becas concedidas a los alumnos matriculados en las enseñanzas de máster oficial que en el curso 2018/19 fueron un total de 27.095 becarios.
9. El profesor Daniel Peña, en un artículo publicado en el diario El País (16/04/2012), entre las deficiencias de la política de becas en España, señalaba la incoherencia que supone que un estudiante becario del umbral 1 que provenga de una familia de 4 miembros, debía acreditar un máximo de renta familiar de 13.900 €/año, cuando el nivel de pobreza para esa unidad familiar el INE lo tenía establecido en 15.820 €/año.
10. Esta cantidad resultaría ajustada a la baja por la exclusión en la bonificación de los precios de los créditos de las segundas, terceras y sucesivas matrículas que no son compensadas para los estudiantes becarios de la AGE. En el curso académico 2018/19, la distribución relativa del total de los créditos de los estudiantes de grado de las universidades públicas presenciales, fue del 85,8%, 9,8% y 4,4%, para la primera, segunda y tercera y sucesivas matrículas, respectivamente.
11. El paso del 35,8% al 55% de becarios pertenecientes al grupo del umbral 1, se explica por la distribución en tres partes del total de los becarios que están en el umbral 2, 60%, en correlación con el estrechamiento del diferencial interumbral de 1/3 que supone el aumento de los diferentes niveles de renta familiar vigentes en el umbral 1 y 2, respectivamente.
12. El objetivo último de la Junta de Andalucía con la aplicación de esta medida a partir del curso 2017/18, según se señalaba en el documento de propuesta,” es igualar la educación superior al resto de servicios públicos básicos, como la sanidad o las etapas educativas preuniversitarias”.

• Juan Hernández Armenteros (Universidad de Jaén) y José Antonio Pérez García (Universitat Politècnica de València)