La financiación de la escuela concertada: una historia interminable
En las sucesivas ediciones de Indicadores comentados del sistema educativo español, al abordar el capítulo de los recursos, se presentan, entre otra información complementaria, las tablas de gasto público por alumno público y concertado no universitario, así como gasto público por alumno público.
Dos datos saltan a la vista: en primer lugar, la notable diferencia económica entre las comunidades autónomas y la no desagregación del indicador de gasto entre público y concertado con la consiguiente dificultad de conocer las diferencias en la financiación; en segundo lugar, el mayor gasto público por alumno público en todas las comunidades.
En la edición del informe de Indicadores 2021 (1), pudimos dedicar un apartado a la financiación y gasto de la enseñanza privada en España, utilizando como fuente la Encuesta de financiación y gasto de la enseñanza privada en España (2014-2015) del INE, publicada en 2017, y que no se ha vuelto a actualizar hasta la fecha. Aun así, es interesante recordar que, del total de gasto de los centros concertados (8.313 millones de euros) de ese curso, las subvenciones públicas financiaron 5.947 millones, es decir un 70,9%. En gasto por alumno, en la concertada fue de 3.843€, siendo la subvención pública recibida para cada uno de 2.726€.
La financiación de la concertada en condiciones de gratuidad, requisito formulado por el legislador, demanda estudiar nuevas medidas encaminadas a conocer objetivamente la dimensión del problema y las soluciones para abordarlo.
Analicemos brevemente cómo la normativa que regula la financiación del régimen de conciertos, reiterada en los mismos términos en las últimas tres leyes orgánicas, no se ha aplicado hasta la fecha.
La reciente aprobada LOMLOE, en la Disposición adicional vigesimonovena, al tratar de la fijación del importe de los módulos de los conciertos, establece que:
1. Durante el periodo al que se refiere la disposición adicional primera de la presente Ley, se procederá a la fijación de los importes de los módulos económicos establecidos, de acuerdo con el artículo 117, en función de la implantación de las enseñanzas que ordena la presente Ley.
2. En el seno de la Conferencia Sectorial se constituirá una comisión, en la que participarán las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en el ámbito de la enseñanza privada concertada, para el estudio de la cuantía de los módulos de concierto que valore el coste total de la impartición de las enseñanzas en condiciones de gratuidad. Sus conclusiones deberán incorporarse en el plan de incremento del gasto público previsto en el artículo 155.2 y contemplado en la disposición adicional octava de la presente Ley.
La disposición adicional primera, mencionada en la disposición adicional vigesimonovena, establece un calendario de aplicación de cinco años a partir de la entrada en vigor de la Ley. Por su parte, el artículo 117, al que también remite, regula el módulo del concierto en su apartado 3 estableciendo que su cuantía asegurará que la enseñanza se imparta en condiciones de gratuidad. Asimismo, cuando especifica los diversos apartados que componen el módulo, menciona criterios análogos a los aplicados a los fondos públicos. En el apartado 4, con relación al salario del personal docente, plantea la equiparación gradual de su remuneración con el profesorado público en las diversas etapas. Y antes, en el apartado 2, determina que el importe del módulo económico por unidad escolar se fija anualmente en los Presupuestos Generales del Estado (PGE) y, si procede, en los de las comunidades autónomas, no pudiendo en este caso ser inferior al que se establezca en los primeros.
Además, mientras ese estudio de la cuantía del módulo, al que se refiere la disposición adicional vigesimonovena se realiza, la disposición adicional vigesimoséptima sobre revisión de los módulos de conciertos establece su revisión anual en un porcentaje equivalente al de las retribuciones de los funcionarios públicos dependientes de las Administraciones del Estado (2).
La LOMCE, manteniendo el mismo texto de la disposición adicional vigesimonovena sobre la fijación del importe de los módulos que establecía la LOE, pone de manifiesto el estancamiento de la determinación del estudio de dicha cuantía. La única novedad en estos años ha sido introducir un plazo de cinco años para llevar a término dicho cálculo.
A su vez, el artículo 117 ha permanecido invariable desde la LOE de 2006, salvo el apartado 6 que introdujo la LOMCE y que ha mantenido la LOMLOE. Es decir, han transcurrido dieciséis años sin que se haya abordado la cuestión de la financiación de la enseñanza concertada que, además, conlleva muchos otros problemas de gran calado: acceso en condiciones de igualdad, equilibrio de las dos redes, garantizar el pluralismo de la oferta educativa, favorecer la equidad y la inclusión del sistema como condición para evitar la segregación escolar, y posibilitar la real elección de centro para todos sin barreras económicas.
A lo largo de estos dieciséis años, han sido muchas y variadas las voces que han reclamado un estudio en profundidad, con el objetivo de que se abordara en el seno de la Conferencia Sectorial el mandato de la LOE.
Nuestra fundación, bajo la dirección científica de Daniel Santín y Gabriela Sicilia, realizó un estudio metodológico para el cálculo del puesto escolar. Planteaba basar la financiación de nuestro sistema de educación general en un estudio de costes que, por su diseño metodológico, se aproximara al coste de un puesto escolar, independientemente de quién fuera el proveedor del servicio. La propuesta se basó en un criterio básico de calidad y de equidad educativas, a la vez que presuponían diversos escenarios sociales, estructurales y de organización del centro educativo, con el fin de modelizar los costes en función de los diferentes contextos en los que se imparte la educación en España.
Dicho coste teórico del puesto escolar en sus diversas modalidades permitiría su comparación con el coste real que tienen los centros en particular y, por tanto, podría identificar ineficiencias o infrafinanciación en los centros financiados con fondos públicos, en los que se establece la gratuidad como condición de acceso a dichos fondos.
Posteriormente, se realizó un estudio piloto basado en dicha metodología que, hasta la fecha, no ha sido objeto de un desarrollo completo y conclusivo. El mencionado estudio metodológico fue referenciado junto con otras interesantes aportaciones en algunas publicaciones, formando parte de un estudio publicado por ANELE y promovido por REDE: La financiación del sistema educativo: invertir en calidad, equidad e inclusión (3). También tuvo eco en Cuadernos de Pedagogía (4), en un número monográfico dedicado a la financiación de la educación.
Recientemente, la Fundación Bofill (5) ha presentado un nuevo modelo de “financiación por fórmula”, que propone mejorar la equidad en la asignación de recursos, con criterios objetivos y públicos. Su fin es definir la cantidad de recursos ordinarios y extraordinarios que se deben asignar a cada centro educativo y, por tanto, hacer al sistema educativo más eficiente y facultar una mayor la autonomía a los centros educativos. La fórmula de la equidad contempla una asignación básica y otra adicional, que se aplican considerando el tamaño del centro, la etapa educativa y la titularidad.
No faltan los expertos capaces de abordar con rigor el estudio necesario para financiar adecuadamente nuestro sistema educativo. Sí se echa en falta la voluntad política para llevarlo a cabo y, sobre todo, un clima de consenso en el cual no se conciten argumentos en defensa de intereses de parte, sino de aquellos que proceden de evidencias o de objetivos comunes basados en el interés general, la eliminación de cualquier tipo de barrera en el acceso (culturales, económicas, sociales, ideológicas, etc.), la inclusión, la equidad y el pluralismo educativo.
Para entender por qué esta cuestión sigue pendiente, aportamos dos referencias internacionales que bien pueden servir de marco de dichos estudios.
La OCDE publicó el informe Balancing School Choice and Equity: An International Perspective Based on PISA(6) para determinar si las políticas de elección de la escuela pueden tener consecuencias en la segregación de los estudiantes, tanto por su nivel académico como por su estatus socioeconómico, y si pueden estar asociadas tanto a la efectividad como a la equidad de los sistemas educativos.
El estudio llega a la conclusión de que la libertad de elección de centro educativo como tal no es el problema, sino que los responsables de las políticas educativas deben establecer medidas para abrir las posibilidades de elección de todos los estudiantes, dándoles a todos la misma oportunidad de recibir la educación que desean (7).
Por otra parte, el Parlamento Europeo aprobó una resolución el 12 de junio de 2018 sobre la modernización de la educación en la Unión Europea (8) y en su recomendación 76 anima a que “en el marco del incremento de la inclusividad y el respeto de la libertad de elección educativa, se conceda apoyo financiero adecuado a los centros escolares de todas las categorías y niveles, tanto de carácter público como privado sin ánimo de lucro, a condición de que el plan de estudio que se ofrezca se base en los principios recogidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y sea conforme a los ordenamientos jurídicos y normas y disposiciones en materia de calidad de la educación y sobre el uso de estos fondos en vigor en el Estado miembro de que se trate”.
Ambos enfoques, coincidentes en la armonización del haz de derechos (de libertad y de prestación, de primera, de segunda y tercera generación), y de las libertades en la enseñanza que se manifiestan en la educación, pueden servir de punto de referencia y consenso para la implementación de políticas educativas, basadas en estudios rigurosos y objetivos, que abran una nueva etapa de esta historia interminable.
Este artículo forma parte del informe anual, el octavo de la serie titulada Indicadores comentados sobre el estado del sistema educativo español. La Fundación Ramón Areces y la Fundación Europea Sociedad y Educación reúnen, desde 2015, una selección de datos descriptivos sobre la situación y evolución del sistema educativo español, utilizando fuentes estadísticas y estudios nacionales e internacionales, y los abordan desde una perspectiva comparada y actualizada a 2022.
Notas:
1. Indicadores comentados sobre el estado del sistema educativo español, 2021, Centro de Estudios Ramón Areces, p. 88. https://www.sociedadyeducacion.org/site/wp-content/uploads/Indicadores_2021_WEB.pdf
2. Disposición adicional vigesimoséptima (LOMLOE): 1) Durante el periodo al que se refiere la disposición adicional primera de la presente Ley, y en cumplimiento del Acuerdo suscrito entre el Ministerio de Educación y Ciencia y las organizaciones sindicales representativas del profesorado de los centros privados concertados, todas las partidas de los módulos del concierto se revisarán anualmente en un porcentaje equivalente al de las retribuciones de los funcionarios públicos dependientes de las Administraciones del Estado. 2) Las Administraciones educativas posibilitarán, para el ejercicio de la función directiva en los centros privados concertados, unas compensaciones económicas, análogas a las previstas para los cargos directivos de los centros públicos, de las mismas características.
3. La financiación del sistema educativo: invertir en calidad, equidad e inclusión, 2020. https://anele.org/pdf/libros/Libro-financiacion_sistema_educativo.pdf.
4. Esteban, M. y Sancho, M. A. (2022) Una metodología para el cálculo del puesto escolar. Cuadernos de pedagogía, 505, pp. 96-101.
5. Pagès, M. y Alegre, M. A. (2021). La fórmula de la equidad. Fundació Jaume Bofill.
6. OECD (2019) Balancing School Choice and Equity: An International Perspective Based on PISA, PISA, OECD Publishing, Paris. https://doi.org/10.1787/2592c974-en
7. Andreas Schleicher en la presentación del informe citado afirmó que “muchos países se esfuerzan por conciliar sus aspiraciones de mayor flexibilidad y más oportunidades para que los padres elijan la escuela de sus hijos con la necesidad de garantizar la calidad, la equidad y la coherencia en sus sistemas escolares. Los nuevos análisis de PISA presentados en este informe sugieren que este es un objetivo alcanzable. La elección de escuela, en sí misma, no asegura ni socava la calidad de la educación. Lo que importa son las políticas inteligentes que maximizan los beneficios de la elección minimizando los riesgos y estableciendo unas condiciones equitativas para que todos los proveedores contribuyan al sistema escolar”.
8. Resolución del Parlamento Europeo, de 12 de junio de 2018, sobre la modernización de la educación en la Unión. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2018-0247_ES.html
Miguel Ángel Sancho es presidente de la Fundación Europea Sociedad y Educación.
