Gasto en educación, capital humano y bienestar social

Desde hace décadas se ha acumulado una abundante evidencia sobre la importancia que la educación y el capital humano tienen sobre el crecimiento económico y el bienestar social. Los modelos de crecimiento endógeno de los años 1980, entre ellos los desarrollados por el premio Nobel Robert E. Lucas, han destacado el papel del capital humano como motor del progreso técnico y de la acumulación de capital físico. La presencia de este factor ayudaría también a entender por qué el capital físico no fluye de los países ricos, donde es más abundante, a los pobres, donde es más escaso y su importancia tenderá a aumentar con el tiempo al hacerse los procesos productivos cada vez más intensivos en conocimiento. Como se analiza en algunas de nuestras investigaciones (por ejemplo, de la Fuente y Doménech, 2024), la evidencia empírica respalda estos resultados de los modelos teóricos.

Todo ello ha ayudado a concienciar, tanto a académicos como a gestores públicos y buena parte de la sociedad, acerca de la enorme importancia de la política educativa, que es vista cada vez más como una herramienta fundamental para que las sociedades puedan mejorar su capital humano y con ello sus expectativas de bienestar futuro. Con frecuencia, sin embargo, esta correcta apreciación tiende a traducirse de forma simplista en una excesiva preocupación por el nivel de gasto. Muchos países, incluyendo España, han establecido un objetivo de gasto educativo, que en nuestro caso es del 5% del PIB. Sin embargo, la relación entre el gasto y los resultados educativos es mucho más compleja de lo que podría parecer a simple vista. A lo largo de las últimas décadas, la evidencia acumulada ha desmentido la noción de que gastar más necesariamente conduce a mejores resultados educativos. Es evidente que un gasto en educación excesivamente reducido puede dañar el desempeño, pero la evidencia muestra que, por encima de determinados niveles alcanzados con holgura en la mayor parte de sociedades avanzadas, un mayor gasto no garantiza la mejora del capital humano.

Antes de adentrarnos en la relación entre el gasto y los resultados educativos, es crucial comprender los diversos factores que influyen en la calidad de la educación. Estos incluyen, entre otros, la formación, capacitación e incentivos de los docentes, el currículo educativo, las infraestructuras escolares, la autonomía de los centros educativos y su rendición de cuentas, la evaluación externa de los conocimientos adquiridos, la equidad en el acceso a la educación, el nivel educativo de los padres y el compromiso con la calidad y excelencia educativa de la sociedad en su conjunto. Este compromiso es precisamente lo que distingue a muchos países y hace que algunas sociedades cuenten con mejores niveles de capital humano, a pesar de contar con niveles de gasto por estudiante que son similares a los de España o incluso más bajos.

Al examinar la evidencia internacional, no se observa una correlación estadísticamente significativa entre el gasto en educación y los resultados educativos (véase, por ejemplo, Hanushek y Wößmann, 2011, Wößmann, 2016, o Hanushek, 2020). La conclusión general de la investigación existente al respecto es que cómo se utilizan los recursos es más importante que cuánto se gasta. Países con niveles similares de gasto pueden tener resultados educativos muy diferentes, y viceversa. Las investigaciones sobre la calidad educativa indican que, con la excepción de los recursos dedicados a mejorar la calidad del profesorado (su nivel educativo y la preparación con la que acceden al sistema, y la experiencia y formación que adquieren una vez dentro del mismo), un aumento del gasto en educación no se traduce necesariamente en un mejor rendimiento académico, a partir de ciertos niveles. Más recursos sin mejoras de eficiencia no garantizan mejores resultados.

La edición 2024 de Indicadores comentados sobre el estado del sistema educativo español incluye tres gráficos relacionados con la situación y evolución del gasto en educación, el 38, el 39 y el 40. Para este comentario y utilizando datos para la OCDE tomados de Education at a Glance 2023, en el gráfico A se muestra la relación entre el gasto medio por estudiante en Educación Primaria y Secundaria, corregido por diferencias de poder adquisitivo, y el porcentaje de la población entre 25 y 34 años con un nivel de estudios por debajo de la Educación Secundaria Superior. La comparación es bastante ilustrativa: no se observa correlación alguna entre ambas variables a partir de un gasto superior a 5.000 dólares anuales por estudiante. España tiene un nivel de gasto similar al de Polonia, República Checa o Eslovenia, y superior al de Letonia, Lituania o Eslovaquia, pero obtiene peores resultados educativos en cuanto al porcentaje de población con estudios de al menos Secundaria Superior.

Trabajando con datos a nivel de CC. AA.  de de la Fuente y Gundín (2012), el gráfico B ilustra la relación entre el gasto medio por estudiante (en Educación Primaria y Secundaria) y un indicador de resultados que tiene en cuenta diversas dimensiones de desempeño educativo, desde la facilidad de acceso hasta el nivel de competencias adquirido. El mensaje es similar al del gráfico A: la relación entre gasto y desempeño no está muy clara en el mejor de los casos. Con un nivel de gasto parecido, Asturias era la segunda comunidad con mejor desempeño educativo, mientras Baleares se encontraba en la cola.

Expresar el gasto en educación por estudiante no solo es útil a la hora de realizar comparaciones internacionales, sino que también lo es para valorar su evolución temporal porque, a diferencia de la ratio de gasto sobre PIB, este indicador tiene en cuenta los cambios en la estructura demográfica y, en particular, el peso de la población en edad escolar y universitaria. Con datos actualizados de la Intervención General de la Administración del Estado y la población entre 6 y 24 años, en el gráfico C se observa que el gasto público no financiero en educación en 2022 era un 35,2% superior al de 2003 en términos reales, mientras el PIB per cápita ha aumentado sólo un 9,5%, casi cuatro veces menos. A pesar de este aumento del gasto público en educación por estudiante, los resultados de PISA de 2022 son ligeramente inferiores a los de 2003, en las tres competencias analizadas en el informe (Matemáticas, Lectura y Ciencias).

La evidencia disponible implica pues que, lamentablemente, no hay recetas mágicas ni inmediatas para resolver los problemas del sistema educativo en España, que llevamos padeciendo durante décadas. Ojalá se pudieran resolver aumentando en 1,5 puntos del PIB el gasto en educación, de manera que el gasto por estudiante estuviera incluso al nivel de la frontera mundial entre los países de la OCDE.

La educación requiere recursos suficientes y sostenidos, al margen de los vaivenes del ciclo político y económico, y, sobre todo, administrarlos con mucha más eficiencia de lo que España ha hecho en las últimas décadas. Puesto que el gasto público en educación hay que financiarlo con impuestos que reducen la renta disponible de los contribuyentes, para gastar más primero hay que gastar mejor. La sociedad española no aceptará fácilmente un nuevo aumento de la presión fiscal para obtener más recursos para la educación pública, o para cualquier otra política, si no tiene garantías razonables de que esto se traducirá en una mejora significativa de la calidad de los servicios públicos. En este ámbito, habría que empezar por reducir el fracaso escolar y el abandono temprano del sistema educativo en España a los niveles de los mejores países europeos. A pesar de su mejora en las últimas décadas, en 2023 este indicador de ineficiencia del sistema educativo todavía se situó en el 13,6%, el segundo peor registro de la Unión Europea después de Rumanía y cuatro puntos por encima de la media de la UE. De igual manera es muy importante también actuar en las edades tempranas para identificar, anticipar y corregir cualquier tipo de deficiencia formativa inicial, que termine hipotecando el rendimiento educativo futuro. La lucha contra el fracaso escolar y el abandono temprano del sistema educativo debe ser permanente.

Invertir mejor en educación requiere reorientar los recursos hacia los usos en los que son más necesarios y productivos, y gestionarlos mejor. La formación de los docentes, por ejemplo, desempeña un papel fundamental en los resultados educativos. Un profesorado altamente capacitado y motivado puede marcar la diferencia en el aprendizaje de los estudiantes, independientemente del nivel de gasto en educación. Del mismo modo, un currículo educativo bien diseñado, rico en contenidos y adaptado a las necesidades de los estudiantes y del sistema productivo puede mejorar significativamente los resultados educativos, incluso en entornos con recursos limitados, y su efecto sobre el empleo y la renta. En lugar de centrarse exclusivamente en el gasto en educación, muchos expertos abogan por enfoques más holísticos para mejorar la calidad educativa. Esto incluye la mejora de la formación y el apoyo a los docentes, la implementación de currículos educativos relevantes y actualizados, la inversión en infraestructura escolar adecuada y la promoción de la equidad y la inclusión en el acceso a la educación.

En conclusión, los resultados educativos dependen más de cómo se gasta que de cuánto se gasta. La evidencia internacional demuestra que países con niveles similares de gasto pueden lograr resultados educativos muy diferentes, lo que subraya la importancia de considerar una variedad de factores en la mejora de la calidad educativa. Al adoptar enfoques más holísticos y centrados en la calidad, los países pueden avanzar hacia sistemas educativos más efectivos y equitativos, independientemente de la cantidad de recursos financieros disponibles. 

Este artículo forma parte del informe Indicadores comentados sobre el estado del sistema educativo español. 

Referencias:

De la Fuente, Á., Doménech, R. (2022). Cross-country data on skills and the quality of schooling: A selective survey.  Journal of Economic Surveys. https://doi.org/10.1111/joes.12530

De la Fuente, Á.  y Gundín, M. (2012). Indicadores de desempeño educativo regional: metodología y resultados para los cursos 2005-06 a 2008-09. UFAE and IAE Working Papers 899.12.

Hanushek E. A. y Woessmann, L. (2011).  The Economics of International Differences in Educational Achievement. Handbook of the Economics of Education, Volumen 3, pp.89-200. https://doi.org/10.1016/B978-0-444-53429-3.00002-8

Hanushek, E.A. (2020). Education production functions.  The Economics of Education: A Comprehensive Overview, pp. 161-170.

Intervención General de la Administración del Estado. Contabilidad nacional. Serie anual. Clasificación funcional del gasto del subsector Administración Regional (COFOG) y detalle por comunidad autónoma. Vicepresidencia Primera del Gobierno y Ministerio de Hacienda.

Instituto Nacional de Estadística.Demografía y población. https://www.ine.es/dyngs/INEbase/es/categoria.htm?c=Estadistica_P&-cid=1254734710984

Wößmann, L. (2016). The Importance of School Systems: Evidence fromInternational Differences in Student Achievement. Journal of Economic Perspectives,30(3), pp. 3-32.